Firma de los tratados Torrijos-Carter
On junio 21, 2017 | 0 Comments

Por Jorge Eduardo Ritter

 

Algunos antecedentes (1904-1977)

La vida republicana de Panamá nació íntimamente asociada a la presencia de Estados Unidos. Si bien la relación conflictiva entre ambas naciones se remontaba a mediados del siglo anterior  —cuando Panamá era todavía parte de Colombia—, con el tratado Hay–Bunau-Varilla esa presencia no sólo se hizo más patente: adquirió carta de legitimidad.

Con la firma de la Convención del Canal Ístmico el 18 de noviembre de 1903 —apenas 15 días después de la independencia— Estados Unidos obtuvo el monopolio para la construcción de un canal o de cualquier otro que se pretendiera construir en el futuro, y se hizo con el derecho de ocupar físicamente la parte más angosta y estratégica del istmo, distorsionando así el crecimiento de sus dos principales ciudades, además de despojarlas de sus puertos.

Se le garantizaba su independencia pero, de hecho, Panamá quedó convertida en un protectorado de Estados Unidos. Cedió, a perpetuidad, una franja de diez millas de ancho a ambos lados del Canal —la llamada Zona del Canal—, además de las aguas y tierras que Estados Unidos considerara necesarias para la construcción, mantenimiento, saneamiento, operación y defensa del Canal, sin importar que estas aguas y tierras estuvieran dentro o fuera de dicha franja. La soberanía resultó seriamente menguada: quedó estipulado que Estados Unidos ejercería todos los derechos, poder y autoridad en la Zona “como si fuera soberano”.

Panamá por su parte no podría ejercer tales derechos de soberanía, ni poder o autoridad, y quedó excluido de cualquier actividad dentro de la Zona, que para todo efecto práctico pasó a ser territorio norteamericano. Aún más: los derechos de Estados Unidos “para la construcción y mantenimiento del Canal” le otorgaban el derecho de intervenir en las ciudades de Panamá y Colón en caso de alteración del orden público (derecho que después la Asamblea Constituyente de 1904 extendería a todo el país).

Además, si lo consideraba necesario, Estados Unidos podía levantar fortificaciones y establecer estaciones navales en el país. “Con el transcurso del tiempo —sentenciaría Rómulo Escobar Bethancourt— esa franja de injusticia odiada por todas las generaciones panameñas se convertiría en una verdadera colonia enclavada en las entrañas de nuestra patria y en la fuente de agresiones contra Panamá”.

El enclave condenaba a Panamá a un crecimiento física, política y económicamente distorsionado, e impedía su desarrollo pleno como república libre e independiente. Fue entonces natural que el siglo xx se caracterizara por la lucha contra el tratado Hay–Bunau-Varilla y sus secuelas.

Por distintas razones, casi sin excepción todos los panameños persiguieron ese mismo objetivo: unos porque, aun favoreciendo la presencia norteamericana, abogaban por un mejoramiento de las condiciones económicas consignadas en dicho tratado, y otros porque consideraban que, por ser lesivo a la soberanía, debía abrogarse por completo.

Antes de cumplirse el primer año de la nueva república ya habían aflorado las primeras diferencias graves entre ambos países, dada la interpretación unilateral que Estados Unidos hacía de lo pactado: aplicó un arancel proteccionista que excluía a los comerciantes panameños del abastecimiento de la Zona del Canal, declaró este territorio abierto al comercio mundial como colonia independiente, designó los puertos Ancón y Cristóbal como terminales del Canal, y estableció oficinas postales propias en el territorio ajeno.

 

Las protestas de Panamá en Washington se estrellaron contra las razones del secretario de Estado John Hay en el sentido de que la soberanía de Panamá sobre la Zona equivalía a un “cetro sin valor”. Sin embargo el presidente Theodore Roosevelt, para evitar que mayores desavenencias dificultaran la construcción del Canal, aseguró no tener “la menor intención de establecer una colonia independiente en el centro de la República de Panamá” y envió al secretario de Guerra, William H. Taft, para enfrentar la situación.

En diciembre de 1904 se concertó entre Panamá y Estados Unidos el Convenio Taft, un acuerdo que principalmente salvaguardaba intereses comerciales de Panamá —sólo se importarían a la Zona del Canal mercaderías para los fines del Canal y del personal que laboraba en la empresa—, pero de duración limitada a veinte años. A esta primera revisión de la Convención siguieron otros intentos por mejorar las condiciones establecidas en ella.

Pero mientras los esfuerzos de revisión se centraban en los aspectos económicos, las principales causas de conflicto eran ignoradas. Los enfrentamientos más importantes entre ambos países eran generados, más que por la injusta retribución económica por el Canal, por reclamos concernientes a la soberanía, por el rechazo a las intervenciones y a la presencia de bases militares.

El tratado General de Amistad y Cooperación suscrito en 1936 por los presidentes Harmodio Arias y Franklin Delano Roosevelt constituyó un hito importante en el proceso de recuperar la soberanía conculcada en 1904. Se abrogó el derecho de Estados Unidos de intervenir en los asuntos internos de Panamá y de garantizar su independencia, y aquel renunció al uso y ocupación de tierras y aguas fuera de la Zona del Canal que no fueran necesarias para la operación de la vía interoceánica.

El mismo pacto produjo también avances en el campo comercial y económico: se impusieron restricciones de residencia y de compras en la Zona; se prohibió constituir empresas distintas a las que ya existían allí; se consintió que comerciantes panameños pudieran vender sus productos a los barcos que llegaran a puertos terminales del Canal o que cruzaran la vía; se le permitió a Panamá la construcción de edificios para recintos aduaneros en los puertos de la Zona del Canal, y el libre acceso para la inspección de los barcos que trajeran pasajeros con destino a Panamá; se incrementó la anualidad que percibía Panamá por el uso del Canal de 250 000 a 400 000; y quedó consignada la igualdad de oportunidades para los empleados panameños.

En 1942, en el marco de la Segunda Guerra Mundial, se suscribió el Convenio de los Doce Puntos, cuyo objeto principal era el arrendamiento de sitios de defensa para la protección del Canal. En virtud de él se cedieron a Estados Unidos 15 000 hectáreas en diferentes partes del país para la construcción de 130 sitios militares.

El territorio cedido debía revertir a jurisdicción panameña una vez terminara la guerra. A cambio, a Panamá se le debía traspasar, libre de costo, el sistema de acueducto y alcantarillado construido por los Estados Unidos; si Panamá lo solicitaba, se le suministraría el excedente de la producción eléctrica de la Zona a las ciudades de Panamá y Colón; y se mantendría una servidumbre para la construcción de un oleoducto entre Panamá y el puerto de Cristóbal.

También se debía proceder a revertir a Panamá tierras usufructuadas por el ferrocarril, cuya estación se trasladaría de la capital a la Zona del Canal. Estados Unidos se comprometía además a construir un túnel o puente que permitiera mantener la comunicación por tierra entre la capital y el interior del país; a aportar un tercio del costo de las carreteras construidas o mantenidas por Panamá, usadas por el ejército norteamericano; a construir, por su cuenta, la carretera entre la ciudad de Panamá y Río Hato; y a evitar el contrabando de artículos de la Zona que seguía afectando al comercio panameño.

En virtud del tratado de Mutuo Entendimiento y Cooperación llamado Remón-Eisenhower (por los presidentes José Antonio Remón Cantera y Dwight Eisenhower, pero firmado por Ricardo Arias Espinosa, quien asumió la presidencia tras el asesinato de Remón), firmado en 1955, se aumentó la anualidad percibida por Panamá; se estableció el principio de igualdad básica de salarios, oportunidades y jubilación para empleados y trabajadores de ambos países; y se devolvieron de tierras y edificios en las ciudades de Panamá, Colón y Taboga.

Pero, sobre todo, se incluyeron términos beneficiosos para el comercio panameño, como que los artículos que se comercializaran en la Zona procederían de ambas naciones, excluyendo a los productos panameños del “Buy American Act”. Además, se limitaron las compras a sus residentes de la Zona y allí cesaron las actividades manufactureras, se suspendieron las actividades comerciales del Ferrocarril y se canceló la venta de productos de los comisariatos de la Zona a los buques que cruzaban el Canal.

Estados Unidos debía, además, considerar el cese de actividades portuarias tan pronto como Panamá hubiera habilitado sus puertos. A pesar de tantos avances en materia económica y comercial, el no haberse atendido en las negociaciones las reivindicaciones más sentidas por los panameños, como la de enarbolar la bandera en la Zona, nutría el descontento.

Tanto que 1958 la entonces prestigiosa e influyente Federación de Estudiantes de Panamá, cuyas luchas principales estaban enfocadas en la política interna, asumió el estandarte de las aspiraciones panameñas y en mayo de ese año realizó una siembra simbólica de la bandera panameña en la Zona del Canal.

El 3 de noviembre del año siguiente profesores, profesionales y estudiantes panameños —encabezados por Aquilino Boyd, Ernesto J. Castillero, Julio Linares y Carlos Arellano Lennox, entre otros— desafiando las limitaciones jurisdiccionales, recorrieron las calles de la Zona del Canal enarbolando la bandera de Panamá, en lo que pasaría a la historia como la Operación Soberanía. Así comenzaba a germinar en la conciencia colectiva que no bastaban las reivindicaciones económicas: Panamá aspiraba a ejercer plena soberanía sobre todo su territorio. Con el propósito de aliviar tensiones y prevenir enfrentamientos, los presidentes Roberto F. Chiari y John F. Kennedy acordaron que se izara las banderas de los dos países, una al lado de la otra, en algunos puntos de la Zona del Canal. No obstante, los norteamericanos residentes en la Zona se negaron a cumplir lo acordado. Lo cual se convirtió en el detonante de los hechos violentos que tuvieron lugar entre el 9 y el 11 de enero de 1964 y que dejaron entre los panameños un saldo de más de veinte muertos y cientos de heridos. Como resultado, Panamá rompió relaciones con los Estados Unidos, exigió la abrogación del tratado de 1903 y la negociación de uno que reconociera la soberanía panameña. El 3 abril de ese año se firmó la Declaración Conjunta Moreno-Bunker (Miguel J. Moreno Jr. y Ellsworth Bunker), con la que Panamá y Estados Unidos restablecieron relaciones diplomáticas y se comprometieron a eliminar las causas de conflicto. Sin embargo, el documento no obligaba explícitamente a abrogar el tratado de 1903, que era la más importante fuente de desavenencias entre los dos países. Así decía:

Los representantes de ambos países han acordado:

  • Restablecer relaciones diplomáticas.
  • Designar sin demora, embajadores especiales con poderes suficientes para procurar la pronta eliminación de las causas de conflicto entre los dos países, sin limitaciones ni precondiciones de ninguna clase.

 

En diciembre de 1964 el presidente Lyndon Johnson aceptó negociar un nuevo tratado con el que se eliminaría el estado de perpetuidad, pero a condición de conservar los derechos que Estados Unidos considerara necesarios para “la operación y protección eficaces del canal, y la administración de las zonas necesarias para estos fines”. Se reemplazaría el tratado de 1903, y las enmiendas que se le hubiesen hecho; se reconocería la soberanía panameña, pero se condicionaría la expiración del nuevo acuerdo a la entrada en funciones de un canal a nivel del mar.

Estados Unidos mantendría su presencia militar en Panamá, para atender lo que consideraba “responsabilidades comunes” respecto a la defensa hemisférica. Las exigencias fundamentales del Gobierno estadounidense fueron plasmadas en el borrador de los tratados Robles-Johnson (los presidentes Marco A. Robles y Lyndon B. Johnson) de 1967. Eran tres documentos con temas bien definidos.

Uno, el Tratado entre la República de Panamá y los Estados Unidos de América concerniente al Canal de Panamá, que se refería al canal por esclusas que ya existía; abrogaba los tratados anteriores; establecía una administración conjunta del Canal; y estipulaba que debía ser entregado a Panamá en 1999.

El segundo, el Tratado entre la República de Panamá y los Estados Unidos de América Concerniente a un Canal a Nivel del Mar que Una los Océanos Atlántico y Pacífico, en el que se contemplaba la posibilidad de la construcción de un canal a nivel del mar, por el Darién, que sustituyera al existente, y que pasaría a manos panameñas en el año 2067.

Y, por último, el Tratado Concerniente a la Defensa del Canal de Panamá y de su Neutralidad, que se centraba en aspectos militares. Los borradores firmados recibieron un rechazo inmediato y contundente. El humor popular los bautizó como los “Tres en uno”, en alusión a un lubricante de uso común comercializado con ese nombre. En un principio, el presidente Robles intentó la ratificación, pero al evaluar el impacto que tendrían en las elecciones próximas a realizarse, declaró que serían necesarias negociaciones adicionales: los pactos habían generado tantas críticas que no fueron siquiera considerados por la Asamblea Nacional de Panamá.

En octubre de 1968 un golpe militar derrocó al presidente Arnulfo Arias apenas once días después de haberse posesionado. Luego de una lucha interna dentro de los estamentos militares, el coronel Omar Torrijos emergió como el “hombre fuerte”, lo cual en la práctica equivalía a ser el gobernante del país y por lo tanto el orientador de su política exterior.

Bajo su dirección las negociaciones con Estados Unidos tomaron un nuevo giro: el ministro de Relaciones Exteriores, Juan Antonio Tack, declararía que los “Tres en uno” no servían siquiera como base para las negociaciones. Los negociadores panameños fueron instruidos en el sentido de que Panamá negociaba la recuperación definitiva del Canal y la jurisdicción sobre la Zona del Canal; y que debían evitar discutir, o conversar siquiera, sobre compensación económica.

Las negociaciones se centrarían en la reivindicación fundamental: la soberanía. Los principales objetivos serían la abrogación del convenio de 1903, señalarle una fecha de expiración a la presencia colonial, y el cese inmediato de la jurisdicción norteamericana en territorio panameño. Panamá optó, además, por sacar la negociación del ámbito bilateral donde siempre había estado, y llevar sus aspiraciones reivindicativas a los foros internacionales y a los gobiernos amigos, especialmente los de América Latina.

Esa diplomacia multilateral llevaría al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas a sesionar en Panamá en 1973 (sería la última vez que el Consejo sesionaría fuera de la sede en Nueva York). Allí se propuso una resolución instando a firmar, cuanto antes, un tratado justo y equitativo que eliminara las causas de conflicto entre Panamá y los Estados Unidos, de conformidad con la Declaración Moreno-Bunker de 1964.

Al final, Estados Unidos vetó el proyecto de Resolución, pero el tema de la soberanía panameña quedó fijado en la agenda de las Naciones Unidas. Coetáneo con el nuevo perfil de la negociación, Torrijos endureció el discurso interno. Con frases que apelaban a episodios históricos y a la situación de vergüenza que padecía Panamá por la existencia misma de la Zona del Canal y el gobernador que la dirigía.

¡Qué digan los embajadores que aquí están presentes, que digan los periodistas que aquí están presentes, qué pueblo del mundo soporta la humillación de ver una bandera enclavada en su propio corazón! […] Yo sé que estamos llegando a nuestro límite de paciencia […] ¡qué digan los corresponsales extranjeros qué pueblo del mundo soporta que contiguo a su territorio exista un “gobernador”: gobernador de qué!
(Discurso pronunciado en la plaza 5 de mayo el 11 de octubre de 1971).

Torrijos vinculó a su Gobierno a líderes sindicales, dirigentes estudiantiles que habían abanderado la lucha por la soberanía y poco a poco fue llevando el tema de la soberanía a todos los ámbitos de la vida nacional. Lo que antes era la bandera de unos pocos se convirtió en la lucha de todo el país.  El canal es la religión que une a todos los panameños, repetiría una y otra vez.

En 1974 se definió un marco conceptual para las negociaciones: el canciller panameño Juan Antonio Tack y el secretario de Estado Henry Kissinger suscribieron en Panamá los Ocho Puntos que recogían las aspiraciones panameñas y habrían de constituir las bases sobre las cuales trabajarían los dos equipos negociadores.

  • Abrogación del tratado de 1903 Hay–Bunau-Varilla y de sus reformas.
  • Eliminación del concepto de la perpetuidad.
  • Fecha fija de entrega del Canal.
  • Fin de la jurisdicción norteamericana en territorio panameño.
  • Devolución a Panamá de la Zona del Canal.
  • Panamá tendría una participación justa y equitativa en los beneficios del Canal e intervendría en su administración.
  • Panamá participaría junto a los Estados Unidos en la defensa y protección del Canal y en la ampliación de la vía, si llegara el caso.
  • Panamá participará en la administración del Canal.

 

Firma de los tratados Torrijos-Carter

A inicios de 1977 aún no se tenía certeza de que se estuviese próximo a lograr un acuerdo definitivo. Jimmy Carter había asumido la presidencia el 20 de enero; pero a pesar de un compromiso claro con respeto al derecho internacional, a los derechos humanos y a la justicia, no había dado indicio alguno de que las negociaciones con Panamá ocuparían una prioridad en su agenda.

La ofensiva diplomática panameña había sido de tal magnitud que a Carter le resultaba difícil mostrar la nueva cara de la política internacional de su país, si el problema del canal de Panamá no estaba resuelto. De manera que los representantes de ambos países se dedicaron a negociar. A negociar en serio. Al extremo de que en los seis meses que siguieron se avanzó mucho más que en los diez años anteriores.

Después de los forcejeos naturales entre los equipos negociadores, del involucramiento personal de ambos jefes de Estado y de la participación de otros gobernantes latinoamericanos, a comienzos de agosto el borrador del tratado estaba virtualmente listo, y sus términos a punto de ser divulgados. La dificultad radicaba en la manera de presentarlo simultáneamente en Panamá y en Estados Unidos para que fuera aceptado en los dos países. En una negociación siempre hay concesiones de las dos partes, y esas concesiones se convierten en los argumentos tanto para los defensores de los acuerdos como para sus detractores.

Las concesiones de un país se muestran como triunfos en el otro, pero las propias son carne de cañón para la oposición interna. En este caso, como en tantos otros, lo que ayudara a venderlo en uno contribuía a rechazarlo en el otro. Los acuerdos básicos ya eran conocidos. Por un lado, Estados Unidos entregaría el Canal el último día del siglo y terminaría la presencia militar en Panamá: un festín para la oposición a Carter. Por el otro, Estados Unidos retendría el derecho de administrar el Canal hasta esa fecha y firmaría un compromiso —con Estados Unidos—  de mantenerlo permanentemente neutral: un festín para la oposición a Torrijos.

Aunque había incertidumbre sobre cómo reaccionaría la mayoría de los panameños, se tenía certeza de que enfrentaría una fuerte oposición, sobre todo de una parte importante del sector estudiantil. Se argumentaba que 22 años era demasiado tiempo, y que los negociadores habían hecho concesiones inaceptables al permitir la permanencia de las bases militares hasta el año 2000.

Torrijos consideraba estas concesiones necesarias, si se quería que el tratado tuviera alguna oportunidad de ser ratificado por el Senado de los Estados Unidos, e insistía en que con los tratados se evitaba la muerte de 50 000 jóvenes panameños, ya que renunciar a las negociaciones significaba optar por la lucha armada, y si Estados Unidos no entregaba la vía acuática estallaría una guerra de liberación. En ese sentido aseguraba haber obtenido, dentro de las circunstancias, el mejor tratado posible.

Una vez anunciado que las partes habían llegado a un acuerdo de principios, el 17 de agosto, miembros de la comisión negociadora describieron a grandes rasgos, ante la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos, el contenido de los acuerdos alcanzados. Torrijos por su parte destacó que lo más importante del tratado era que eliminaba la Zona del Canal y le ponía fecha de cumpleaños a la presencia militar norteamericana. En Panamá comenzaba la euforia y también los cuestionamientos.

No se conocía el texto de los tratados, pero con las explicaciones dadas por los negociadores las fuerzas políticas se fueron alineando. No existía para entonces prensa de oposición y los canales de televisión, en mayor o menor medida, simpatizaban con los términos de la negociación. (El tratado era extenso y de difícil lectura. Contenía mucha información cruzada, descripción de áreas terrestres, marinas y lacustres; identificación de edificios, fechas en las cuales revertirían unas y otros, por lo que era más fácil recurrir a las explicaciones y resúmenes que emprender por cuenta propia la lectura e interpretación.

Aspectos muy puntuales cobraron importancia inusitada: la devolución inmediata del cerro Ancón, de un gran valor sentimental para los panameños, se convirtió en una razón en sí misma para respaldar los tratados; y por el contrario, la mención de permanente en el tratado de Neutralidad, traía a la memoria la perpetuidad pactada en 1903 y se convirtió en razón poderosa para adversarlos).

Los Gobiernos de Panamá y Estados Unidos acordaron que el tratado se firmaría en Washington, acto al cual Torrijos se preocupó de llevar una delegación representativa de todos los sectores sociales: obreros, campesinos, indígenas, empresarios, profesionales, acompañarían a la delegación política y a los negociadores panameños. Aunque hubo varios relevos durante las negociaciones, en la última etapa serían Rómulo Escobar Bethancourt y Aristides Royo los principales voceros, y para temas específicos participaron también, entre muchos otros, Adolfo Ahumada, Carlos López Guevara, Nicolás Ardito Barletta y Edwin Fábrega.

A esa nutrida delegación se unirían dos escritores de renombre mundial pero sin visa de entrada a Estados Unidos, y a quienes el Gobierno de Panamá les expidió pasaporte: Gabriel García Márquez y Graham Greene, lo cual, añadido al hecho de que viajaban en el avión con el jefe un Estado huésped del presidente de Estados Unidos, les garantizaba, aunque fuera por esa sola vez, ingreso expedito a Estados Unidos.

El 7 de septiembre de 1977, 13 años después de que comenzaran las negociaciones, Omar Torrijos, en uso de las facultades que la Constitución le otorgaba a título personal, y el presidente de Estados Unidos Jimmy Carter firmaron, en una ceremonia protocolar en la sede de la Organización de Estados Americanos en Washington y con representantes de 26 naciones —entre ellos numerosos jefes de Estado— como testigos, el Tratado del Canal de Panamá y el Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá.

Con el primero de ellos, se puso fin a la jurisdicción norteamericana y se fijó una fecha —31 de diciembre de 1999— para la terminación de la presencia militar norteamericana y para la reversión del Canal a Panamá. Quedaron abrogados el tratado de 1903 y los acuerdos bilaterales relativos al Canal; se reconoció la soberanía de Panamá sobre la Zona del Canal —de hecho ésta desaparecía—, Panamá tendría una participación creciente en la administración, protección y defensa del Canal, mientras que a Estados Unidos se le otorgaban los derechos necesarios para operar el Canal hasta la expiración del acuerdo.

La solemnidad del acto ni el abrazo de satisfacción que Carter y Torrijos se dieron fueron óbice para que las diferencias de ambos líderes con relación a los tratados quedaran nítidamente reflejadas. Carter declaraba su apoyo incondicional a los acuerdos, anunciaba una nueva visión de la política exterior, pero enviaba también un mensaje para calmar a los opositores en el Congreso.

Estoy orgulloso de estar aquí como parte del grupo más grande jamás reunido en el Salón de las Américas…

Estamos aquí para participar en la firma de los tratados que asegurarán un futuro pacífico, próspero y seguro para una vía acuática de gran importancia para todos nosotros.

Pero los tratados hacen más que eso. Ellos señalan el compromiso de los Estados Unidos con la creencia de que la justicia, no la fuerza, debe estar en el centro de nuestros tratos con las naciones del mundo.

Para que cualquier acuerdo entre dos naciones sea duradero debe servir los mejores intereses de ambas naciones. Los nuevos tratados lo hacen. Y garantizando la neutralidad del Canal de Panamá, los tratados sirven también el mejor interés de cada nación que usa el Canal.

Este acuerdo, por lo tanto, forma una nueva asociación [partnership] para asegurar que esta vía acuática vital, tan importante para todos nosotros, continuará siendo bien operada, segura y abierta para la navegación de todas las naciones ahora y en el futuro.

Bajo estos acuerdos, Panamá jugará un papel importante creciente en la operación y defensa del Canal durante los próximos 23 años. Y aún después de ello Estados Unidos podrá contrarrestar cualquier amenaza a la neutralidad…

 

Por la otra parte, las palabras del general Torrijos sintetizaban la lucha y las aspiraciones panameñas, pero llevaban implícita una advertencia: el tratado era un gran avance pero debía ejecutarse prudentemente:

 

Señor Presidente de los Estados Unidos:

Usted y yo sabemos muy bien cuántos puntos hay en este tratado que todo patriota panameño objetaría”. (Carta de John Hay, secretario de Estado de los Estados Unidos al Senador Spooner, enero 20 de 1904).

Mi presencia en este escenario conjuntamente con los más representativos líderes y estadistas del hemisferio, rubrica la terminación de muchas luchas de varias generaciones de patriotas panameños.

Nuestro pueblo, que ha luchado con tenacidad heroica por perfeccionar su independencia, no tiene ninguna vocación de rencor hacia este pueblo que agigantándose en la era tecnológica abrió las entrañas del istmo de Panamá y comunicó dos océanos en ocho horas de distancia. Sin embargo lo que fue una conquista tecnológica para la humanidad, las deformaciones históricas la convirtieron en una conquista colonial de nuestro país. Y digo deformaciones de la historia porque el mismo presidente Teodoro Roosevelt públicamente manifestó en Panamá: “Señor Presidente Amador Guerrero: Nosotros no tenemos la menor intención de establecer una colonia independiente en el territorio de la Zona del Canal de Panamá”. Octubre 18 de 1904.

En el fondo lo que alimentaba la esperanza en el hombre panameño y fortalecía su paciencia durante todos estos años era la firme convicción de que el pueblo norteamericano no tiene vocación colonialista porque ustedes fueron una colonia y lucharon heroicamente por su liberación.

 

Consideramos que usted, señor presidente Carter, al enarbolar la moralidad como bandera en nuestras relaciones está representando el verdadero espíritu de su pueblo.

América Latina nos ha acompañado en forma leal y desinteresada. Sus mandatarios se encuentran en este acto para testimoniar que la religión y la causa del pueblo panameño son la religión y la causa del continente. La presencia de estos mandatarios debe iniciar una nueva y diferente era entre quienes vivimos y dormimos juntos en el continente a fin de que desaparezcan todos los resabios de injusticia que impiden que se nos trate de igual a igual, porque ser fuerte conlleva el compromiso de ser justo y Ud. ha convertido la fuerza imperial en fuerza moral.

 

Estimado Señor Presidente Carter:

Hay dos clases de verdades: la verdad lógica y la verdad agradable. En nombre de la verdad lógica quiero manifestarle que este tratado que firmaremos dentro de poco y que deroga el tratado que ningún panameño firmó, no cuenta con un total consenso en nuestro pueblo y no cuenta con un total consenso porque 23 años acordados como período de transición son 8395 días. Porque permanecen en este tiempo bases militares que convierten a mi país en un posible objetivo estratégico de represalia. Y porque estamos pactando un tratado de neutralidad que nos coloca bajo el paraguas defensivo del Pentágono, pacto éste que de no ser administrado juiciosamente por las futuras generaciones, puede convertirse en un instrumento de permanente intervención. Sin embargo, lo pactado es producto del entendimiento entre dos dirigentes que creen en la pacífica convivencia de sus pueblos y que reclaman el valor y liderazgo de enfrentarse a sus pueblos sin más armas que la verdad y su profunda convicción de lo justo. Un plebiscito será el instrumento de ratificación en Panamá que más que un plebiscito será el más puro ejercicio de civismo democrático registrado en la historia política de la República. La ratificación de este país dependerá del consenso del Congreso. Estimados amigos Senadores: Me despido recordándoles un pensamiento de un prohombre que hoy recobra más vigencia que nunca. Abraham Lincoln (sic) dijo: “Un estadista es aquel que piensa en las futuras generaciones y un político es aquel que piensa en las próximas elecciones”. Me voy a mi Patria convencido de que el futuro de nuestras relaciones queda en manos de excelentes estadistas.

En Panamá hubo explosiones de alegría. Una sensación de alivio se apoderó de la ciudadanía hastiada de negociaciones inconclusas y de la vergüenza de tener que soportar un Estado dentro de otro Estado. O, en palabras de Omar Torrijos, una quinta frontera. Una gigantesca manifestación popular recibiría a Torrijos y su comitiva a su regreso de Washington.

El eslogan que tan en boga en esa época un solo territorio, una sola bandera, estaba próximo a convertirse en realidad. Era de esperarse que con la firma de los tratados Torrijos-Carter se cerrara de forma definitiva una era de confrontaciones, reclamos y frustraciones.

Y de cierta forma era un optimismo bien fundamentado: con los tratados se daba respuesta a la ya secular aspiración panameña de ejercer plena soberanía sobre todo su territorio. La lucha generacional que se libraba desde los inicios del siglo veinte y que se intensificó progresivamente durante los tres primeros cuartos de la centuria, parecía haber llegado a su fin. El largo proceso había culminado con importantes logros para Panamá. En efecto, desaparecían algunas de las más importantes causas de conflicto con los Estados Unidos: se desmantelaba un gobierno dentro de otro gobierno, el estado dentro del estado en torno al Canal, y se estipulaba fecha de terminación a la presencia de las bases militares y soldados estadounidenses en territorio panameño. Panamá asumía inmediatamente la jurisdicción la Zona del Canal; desaparecían la policía zoneíta, las cárceles extranjeras y los tribunales penales norteamericanos: terminaba el enclave colonial.

El camino recorrido no había sido fácil, ni lo sería lo que quedaba por delante. Las dificultades que confrontaría la ratificación de los tratados en ambos países en realidad habían surgido antes de que se firmaran. Pero desde ese momento Panamá comenzó a ser otro. La lucha de casi tres cuartos de siglo terminaba y se abría una era de optimismo y esperanza.

 

El fin de una era: la reversión del Canal 31 de diciembre de 1999

Los tratados Torrijos-Carter entraron en vigencia el 1 de octubre de 1979 en un ambiente de fiesta y algarabía, luego de los procesos de ratificación en ambos países: referéndum en Panamá, dos tercios del Senado en Estados Unidos.

El proceso de transición que duró poco más de veinte años estuvo plagado de contratiempos, de dudas, desconfianzas, desavenencias entre los dos Gobiernos, negociaciones diplomáticas, reclamos laborales. Era apenas natural, pues se trataba no solamente de que Panamá se preparara para asumir sus responsabilidades el último día del siglo sino de desmantelar una gigantesca infraestructura militar —14 bases— y extensas áreas civiles y, sobre todo, de cancelar 75 años de conflictos y trabajar juntos en un propósito común.

En esos veinte años —denominado de la transición— el Canal fue administrado por una entidad denominada Comisión del Canal de Panamá, cuya junta directiva estuvo integrada por cinco norteamericanos y cuatro panameños. Durante los primeros diez años el Administrador era estadounidense y el subadministrador panameño, y durante los últimos diez a la inversa.

En los primeros años de ese periodo hubo dudas acerca de la intención de Estados Unidos de cumplir con lo acordado y sobre la capacidad de Panamá de administrar y defender el canal una vez expirado el tratado. Pero a medida que se acercaba la fecha, y los panameños —aún los más escépticos— advertían que todas las reversiones se hacían a tiempo —el tratado incluía un detallado crono

El fin de una era: la reversión del Canal 31 de diciembre de 1999 grama con fechas precisas para que cada instalación fuera entregada a Panamá— y que no había razones para dudar, la incertidumbre se convirtió en euforia.

3 de agosto de 1999

El largo camino de la transición había tenido su origen aquel 7 de septiembre de 1977 cuando se firmaron, en la sede de la Organización de Estados Americanos en Washington, los tratados Torrijos-Carter. De allí que fuera de elemental cortesía que, una vez concluida la transición, la OEA fuera informada.

El 3 de agosto de 1999 el título constitucional y la ley orgánica estaban en vigencia, la Junta Directiva y el Administrador habían sido nombrados, y los reglamentos, aprobados. Es decir, Panamá se había preparado adecuadamente y estaba ya listo para asumir sus responsabilidades.

Las bases militares se habían cerrado en estricto cumplimiento de las disposiciones del tratado [la base militar de Clayton, sede del comando Sur que hoy alberga la Ciudad del Saber se cerraba el 30 de noviembre, pero quedaban ya muy pocos militares allí].

En una sesión especial del Consejo de la Organización, el 3 de agosto de 1999 el ministro de Relaciones Exteriores y ministro para Asuntos del Canal hizo un informe pormenorizado y agradeció a la OEA el apoyo que Panamá había recibido en los 22 años anteriores. Y también una denuncia: los polígonos de tiro no habían sido saneados. O sea, que a pesar de que el Canal iba a ser transferido como lo ordenaba el tratado, no se había cumplido con la cláusula que obligaba a Estados Unidos a sanear las áreas que había contaminado con bombas y explosivos sin detonar:

El sueño de varias generaciones de panameños comenzó a hacerse realidad cuando aquí en la sede de la OEA el jefe de Gobierno de Panamá, Omar Torrijos Herrera, y el presidente de Estados Unidos, Jimmy Carter, firmaron los tratados que llevan sus nombres y que veinte años después aún constituyen ejemplo de lo que puede lograrse cuando una negociación, por compleja que sea, se acomete con amplitud de miras, determinación, paciencia y buena fe. Y si fue desde aquí que se le dijo al mundo que Panamá y Estados Unidos estaban dispuestos a ponerle fin a las causas de conflicto, es apenas natural que sea también desde aquí que se le informe a la comunidad internacional la manera cómo esos pactos se han ejecutado en estos veinte años. […]

Sin embargo, en materia de saneamiento de los polígonos de tiro y áreas de bombardeo han escaseado los entendimientos que en otros campos han abundado. El tratado que expira dentro de ciento cincuenta días establece con toda claridad que Estados Unidos estará obligado a remover todos los peligros a la vida humana antes de cesar el uso por parte de sus fuerzas armadas.

Pues bien, buena parte de las áreas que se utilizaron como polígonos de tiro y áreas de bombardeo han sido devueltas sin el beneficio de ese saneamiento, y sin que los países hubieran acordado un mecanismo para remover, aún después de la fecha de su entrega, los explosivos no detonados, que constituyen peligros reales a la vida humana. Panamá no sólo carece de la tecnología necesaria para la ubicación y remoción de los explosivos sin detonar, sino que no está en capacidad de asumir los costos de una tarea que es responsabilidad de los que cuentan con la tecnología adecuada y los recursos suficientes para acometerla, y que además tienen la obligación jurídica y moral de concluirla.

La próxima transferencia del canal no es, pues, un acto bilateral entre Estados Unidos y Panamá al que son ajenos los países de nuestro continente. Todas las naciones de América han sido de una u otra forma parte de una odisea que ahora termina. La historia del canal, por ejemplo, no se puede desligar de las naciones del Caribe, algunas de las cuales vieron mermadas sus poblaciones por el éxodo de mano de obra que atrajo la construcción de la obra.

A ningún país de América le puede ser indiferente el canal, como no nos es indiferente, a los que habremos de administrar el canal, la suerte de ningún país del continente. De manera que la transferencia del canal será un homenaje a los que los construyeron, a los que lo visualizaron, a los que brindaron sus esfuerzos o dieron su vida para que una obra maestra de la ingeniería no siguiera siendo, como dijera Omar Torrijos, una arquitectura de problemas.

 

19 de agosto de 1999

Como estaban en vigencia todos los reglamentos, las bases militares se habían cerrado, sólo quedaba esperar la fecha histórica: al mediodía del 31 de diciembre de 1999, el canal revertiría a manos panameñas.

Durante el proceso negociador, Panamá había recibido el apoyo generoso de los países de América Latina, especialmente de aquellos que luego habrían de constituir el llamado Grupo de Contadora para procurar la paz en Centroamérica. Para agradecerles a ellos también, se invitó a Panamá a los presidentes de los países cuyos gobiernos, al más alto nivel, habían sido claves en las negociaciones de los tratados —Colombia, Costa Rica, México y Venezuela— y al secretario general de la OEA, César Gaviria.

De manera que se aprovechó que se conmemoraban 85 años de la apertura del Canal, para expresar, por conducto de ellos a la comunidad internacional, la gratitud imperecedera de Panamá, evento que también sirvió para resaltar la importancia de la fecha que se aproximaba, y para lo cual se había instalado un gigantesco reloj que marcaba los días, horas y minutos que restaban para la transferencia.

La entrega simbólica

A través de los canales diplomáticos se consultó al Gobierno de Panamá la posibilidad de “adelantar” la ceremonia oficial de traspaso de la jurisdicción sobre el Canal. En estricto rigor era innecesario: ello iba a ocurrir por mandato del tratado a las 12:00 m. del 31 de diciembre de 1999.

Pero existía el interés por parte de ambos Gobiernos de revestir esa ceremonia de la mayor solemnidad. Era obvio que la fecha y la hora no se prestaban para que concurrieran jefes de Estado y otras personalidades del extranjero puesto que ello suponía que, casi con seguridad, estarían fuera de sus países cuando terminara el siglo XX.

Representantes del Gobierno de Estados Unidos habían insinuado, además, que se trabajaba en la posibilidad de que el presidente o vicepresidente de ese país viajaran a Panamá para hacer el traspaso oficial del Canal, pero que era menester adelantar la ceremonia. Se discutieron varias opciones: hacerla el 15 de agosto para que coincidiera con el octogésimo quinto aniversario de la apertura del Canal, el 30 de noviembre para llevarla a cabo el mismo día que se cerraba Clayton —la última base militar.

El Gobierno de Panamá estuvo en todo momento dispuesto a acomodar la ceremonia a la conveniencia de la Casa Blanca. Sin embargo, era un secreto a voces que la proximidad de las elecciones en Estados Unidos conspiraba contra la presencia de autoridades del Gobierno del presidente Bill Clinton en una ceremonia que simbolizaba, para un sector del electorado, una concesión que nunca debió pactarse.

El vicepresidente Al Gore, por su parte, era el casi seguro candidato a presidente en las elecciones del año siguiente, por lo que su renuencia a viajar a Panamá era comprensible. En teoría, el adelanto de la ceremonia se había solicitado para facilitar la asistencia del presidente o vicepresidente de los Estados Unidos.

La realidad era que a pesar de que sus presencias siempre fueron dudosas, el adelanto también facilitaba la asistencia de otras personalidades en las que Panamá tenía interés, por lo que no fue difícil acordar una fecha —el 14 de diciembre— para celebrar una ceremonia de carácter protocolar y simbólico, dado que la fecha efectiva de la transferencia estaba fijada en el tratado. Estados Unidos designó al expresidente Jimmy Carter para que presidiera, junto con la presidenta de Panamá Mireya Moscoso, la ceremonia mediante la cual Estados Unidos traspasaba el 31 de diciembre el Canal y todos los bienes en Panamá relacionados con la extinta Zona del Canal.

El rey Juan Carlos I de España, y los presidentes de Costa Rica, Miguel Ángel Rodríguez; de Colombia, Andrés Pastrana; de Bolivia, Hugo Banzer; de Honduras, Carlos Roberto Flores; de Ecuador, Jamil Mahuad; y de México, Ernesto Zedillo, fueron, junto con una nutrida delegación norteamericana, representantes diplomáticos y cientos de panameños, los testigos de la entrega simbólica del Canal a Panamá.

Carter y Moscoso firmaron, en las esclusas de Miraflores, el acta de intercambio de notas, cuyo canje habían realizado el ministro de Relaciones Exteriores de Panamá, José Miguel Alemán, y el embajador de Estados Unidos en Panamá, Simón Ferro. Dichas notas tenían un carácter apenas declarativo: “De conformidad con el tratado y los acuerdos conexos, al mediodía del 31 de diciembre de 1999, el Gobierno de los Estados Unidos de América transferirá al Gobierno de la República de Panamá, el Canal de Panamá”.

Era solo el anuncio de que en 17 días se haría la transferencia. Por ello, lo que importa como registro histórico del acto no eran sus consecuencias jurídicas sino las palabras que allí se pronunciaron. Uno de los firmantes —Jimmy Carter— estaba presente, el otro —Omar Torrijos— había muerto: ambos recibieron un reconocimiento especial de la presidenta Moscoso:

Son tantos los nombres de panameños que en las distintas etapas de nuestra historia dieron grandes sacrificios y esfuerzos por la consolidación de nuestra soberanía que sería por demás imposible mencionarlos a todos. Por ello, este reconocimiento valga para todos, héroes de nuestra nacionalidad.

No puedo dejar de mencionar a dos personas. Primero al general Omar Torrijos, quien tuvo y aprovechó la oportunidad histórica de elevar el tema de la reivindicación nacional a un nivel mundial. Que llevó el mensaje de nuestro reclamo nacionalista hasta los confines más recónditos del planeta, convenciendo a mandatarios de todo el mundo, que oportunamente se convirtieron en aliados fundamentales para el inicio y éxito de las negociaciones, que finalmente dieron lugar a la firma de los tratados de 1977.

El otro, el presidente James Carter, hombre de gran visión, comprometido con la verdad y con la justicia, que entendió, a pesar de la oposición interna, que los Estados Unidos tenía el deber moral de reconocer la razón de los reclamos de la República de Panamá.

 

Jimmy Carter hizo allí una interpretación del tratado de Neutralidad y un reconocimiento de la soberanía panameña, en el fondo la causa de todos los conflictos.

 

Hoy estamos reunidos, como ustedes han atestiguado, con un espíritu de respeto mutuo, reconociendo, sin duda alguna, la soberanía total de Panamá sobre esta región… [El tratado de Neutralidad] le concede a Estados Unidos el derecho y obligación de defender el Canal de cualquier amenaza externa. Pero siempre se ha entendido que eso sólo se haría en conjunto y cooperación, a solicitud de Panamá, si el caso llegara a ocurrir.

Pero más que su discurso, lo que resumió el contenido de la ceremonia fueron las dos palabras que Carter le susurrara a la presidenta Moscoso cuando terminó su intervención: It’s yours: (El canal) “es de ustedes”.

 

La Junta Directiva de la Comisión del Canal de Panamá se reunió por última vez el 30 de diciembre de 1999. Para asuntos protocolares, como era natural. (Su última reunión de trabajo había sido el 13 de diciembre, sesión en la que, como deferencia para con los panameños y para simbolizar el fin de una transición exitosa, el presidente de la Junta Directiva, Louis Caldera —por mandato del tratado debía ser norteamericano—, cedió la presidencia al vicepresidente panameño).

Ese día, en una emotiva ceremonia se hizo el despido oficial de la Comisión del Canal de Panamá, puesto que horas después sería reemplazada por la Junta Directiva de la Autoridad del Canal de Panamá. Terminaba la administración conjunta: al día siguiente sería completamente panameña. Terminada la sesión protocolar, a las 5 de la tarde se arrió, por última vez, la bandera de Estados Unidos en el edificio de la Administración, otrora símbolo de la presencia norteamericana en Panamá.

Originalmente se había previsto que a las 12:00 m. del día 31 de diciembre se arriara la bandera de Estados Unidos e inmediatamente después se izara la panameña, fórmula que fue rechazada por las autoridades norteamericanas por temor de que su bandera fuera objeto de abucheos por parte de la multitud. Se sugirió entonces que la arriada de la bandera norteamericana y la izada de la panameña fueran simultáneas: en Panamá nadie abuchea cuando se iza la bandera.

Tampoco fue aceptado: quizás una evaluación errónea del ambiente y el ánimo colectivo que prevalecían en Panamá en esos días, que no era de confrontación con Estados Unidos ni de mofa por su retiro, sino de júbilo por la culminación de un anhelo centenario. De manera que, en una ceremonia con pocos asistentes y ninguna cobertura periodística, militares norteamericanos arriaron la bandera que durante todo el siglo había ondeado en el edificio de la Administración. A partir de ese momento en ambos mástiles ondearían banderas panameñas.

 

31 de diciembre

El viernes 31 de diciembre de 1999 había sido declarado día de fiesta nacional. No era para menos: durante los últimos meses la fecha estaba arraigada en la mente de los panameños como una de júbilo, de celebración y de recuerdos. El homenaje a los mártires del 9 de enero de 1964 congregó, en las inmediaciones del edificio de la Administración —en cuyas escalinatas tendría lugar la ceremonia oficial— a numerosos panameños que de esa forma se unieron a la celebración.

En la plaza 5 de mayo se produjo la mayor congregación de personas, en un acto político que tenía por objetivo simbolizar la entrada a la Zona. Allí se dirigieron a la multitud el expresidente Aristides Royo y el dirigente de oposición Martín Torrijos, después de lo cual la multitud se dirigió a la explanada del Edificio de la Administración detrás de una pancarta con la efigie de Omar Torrijos y una frase suya que identificaba el momento: No quiero entrar en la historia, quiero entrar en la Zona.

La bandera panameña por primera vez en la historia ondeaba solitaria en el edificio de la Administración, y por primera vez los panameños sintieron que no estaban pisando territorio extranjero. Las laderas del edificio de la Administración se llenaron de banderas y miles de personas subían y bajaban, presas de la euforia. La ceremonia oficial fue presidida por la presidenta Mireya Moscoso y Louis Caldera, por parte de Estados Unidos.

Poco antes de que el reloj con la cuenta regresiva marcara las 12:00 m. se firmó el acta que traspasaba el Canal, en cumplimiento de los tratados Torrijos-Carter. Era la culminación de un anhelo. La presidenta Moscoso, lo resumió así:

En el día de hoy les digo a todos los hombres y mujeres de mi patria que no habrá más cercas; que no habrá más letreros que nos impidan la entrada. Que este territorio ha vuelto a ser nuestro. Que el grito de soberanía total que tantas generaciones hemos reclamado, hoy es una realidad. El Canal es nuestro.

A las 12:00 m. del 31 de diciembre de 1999, bajo una lluvia que a nadie le importó, el Canal pasó a manos panameñas tal como lo habían acordado Omar Torrijos y Jimmy Carter 22 años antes.

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